項(xiàng)目研究和實(shí)驗(yàn)的目的、內(nèi)容和要解決的主要問(wèn)題
一、項(xiàng)目研究和實(shí)驗(yàn)的目的
基礎(chǔ)設(shè)施是人類進(jìn)行生產(chǎn)生活活動(dòng)必要的基礎(chǔ)物質(zhì)條件，一個(gè)地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的好壞，很大程度影響并反映當(dāng)?shù)氐媒?jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活水平，而且還直接反映著社會(huì)的文明程度。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。
從 2004 年到2017年，中共中央連續(xù)下發(fā)了 14 個(gè)“一號(hào)文件”，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作進(jìn)行了連續(xù)部署，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。2018年中央一號(hào)文件明確提出我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面欠賬較多。我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)論從布局、規(guī)模、還是從效益上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，制約了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
在這種情況下，深入推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將對(duì)我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義美麗宜居鄉(xiāng)村、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)農(nóng)民脫貧致富、和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化起到非常積極的作用。
基于“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，2016年中央一號(hào)文件發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，十九大和2018年中央一號(hào)文件發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。這些文件和戰(zhàn)略說(shuō)明了政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重視，且它們指出：政府將會(huì)進(jìn)一步加大投入，繼續(xù)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的體制改革，改進(jìn)項(xiàng)目管理和績(jī)效評(píng)價(jià)方式。加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。
對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施而言，建設(shè)是基礎(chǔ)，更重要的是要在建成之后建立有效的管理機(jī)制，使建好的設(shè)施能夠得到有效的維護(hù)，長(zhǎng)期保持良好的運(yùn)行狀態(tài)，得到合理充分的使用。所以雖然近年來(lái)，國(guó)家持續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善。但由于缺少相應(yīng)的考核監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施“重建輕管”現(xiàn)象普遍存在，加之設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清、管理主體不清、管理責(zé)任不落實(shí)導(dǎo)致的“公用地悲劇”，部分村莊已經(jīng)建成的設(shè)施由于疏于管理很快出現(xiàn)破損嚴(yán)重、設(shè)施閑置等問(wèn)題，因此，建立有效的管理機(jī)制，使農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施得到有效維護(hù)、合理充分利用、并將管理落實(shí)到位，提高管理績(jī)效，真正造福農(nóng)民，是當(dāng)今貼近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際的一個(gè)重大問(wèn)題。而現(xiàn)有的相關(guān)研究多針對(duì)投入及融資，缺少對(duì)于營(yíng)運(yùn)中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績(jī)效管理的研究。本課題的研究成果可以幫助相關(guān)部門完善管理制度及績(jī)效管理方式，具有極大的研究意義。
我們小組想通過(guò)對(duì)該課題的研究達(dá)到以下目的：
（一） 深入了解目前國(guó)內(nèi)外對(duì)營(yíng)運(yùn)中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績(jī)效管理的研究。
（二）通過(guò)實(shí)地調(diào)研選定鄉(xiāng)村，了解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的營(yíng)運(yùn)現(xiàn)狀及其資產(chǎn)績(jī)效管理現(xiàn)狀，進(jìn)一步找出現(xiàn)存管理方式、制度以及績(jī)效管理的漏洞。
（三） 綜合分析，以點(diǎn)帶面，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境，政策特點(diǎn)，從政治、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社區(qū)等方面促進(jìn)建立有效的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高利用率，使得資金最大程度地用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)，提出深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)，努力營(yíng)造一個(gè)規(guī)劃整齊，管理有效，基礎(chǔ)設(shè)施最大化發(fā)揮用處的鄉(xiāng)村文化環(huán)境，從而響應(yīng)國(guó)家“鄉(xiāng)村振興”等戰(zhàn)略目標(biāo)。
二、項(xiàng)目研究的主要內(nèi)容
1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的分類及特征
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施的總稱。根據(jù)其排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，可以分為公共產(chǎn)品如農(nóng)村道路，私人產(chǎn)品如電信，以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品如垃圾處理設(shè)施等，如下表表1所示。
    
  
  
 
 
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)特征，如：非排他性、投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、外部性等，除此之外，還有一些特性：例如非價(jià)位性、價(jià)位外溢性
2.對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理過(guò)程中存在的問(wèn)題分析
(1)資產(chǎn)登記不到位
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)竣工交付使用后形成賬外資產(chǎn)。對(duì)于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，大部分區(qū)縣沒(méi)有完整詳細(xì)的資產(chǎn)紀(jì)錄，有些區(qū)縣即使有記錄，也沒(méi)有定期進(jìn)行及時(shí)更新，這在很大方面影響了項(xiàng)目區(qū)縣開(kāi)展有效的運(yùn)營(yíng)維護(hù)、應(yīng)急處理、提供正常的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等，同時(shí)，也影響了管理規(guī)劃工作和整體基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供。
（2）產(chǎn)權(quán)界定不清晰
資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，后續(xù)管養(yǎng)、 維修、移交困難。根據(jù)相關(guān)條例和規(guī)定，建設(shè)單位在工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后應(yīng)盡快向公用事業(yè)管理單位辦理相關(guān)移交手續(xù)，交付使用。但在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)村項(xiàng)目建成后的管理、保養(yǎng)、維護(hù)難以實(shí)現(xiàn)有序交接，往往工程投入使用后卻無(wú)法辦理移交手續(xù)。這問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建成后折舊加速、壽命變短、效益衰減。
（3）管理標(biāo)準(zhǔn)與制度缺失
管理標(biāo)準(zhǔn)缺失，相關(guān)制度與法律缺位。在恢復(fù)村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)管理近二十年的建設(shè)實(shí)踐中，沒(méi)有形成自己完整系統(tǒng)的村鎮(zhèn)劃劃理論與技術(shù)管理體系。一方面，道路、垃圾、污水處理等這樣的設(shè)施，一些使用者不考慮農(nóng)村設(shè)施的實(shí)際承受情況，對(duì)設(shè)施進(jìn)行過(guò)度使用；另一方面，村內(nèi)的文化、體育、健身等設(shè)施，由于軟件設(shè)施配套不完善，沒(méi)有人來(lái)組織、引導(dǎo)村民正確使用這些設(shè)施，設(shè)施利用程度不高，設(shè)施功能并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，某些設(shè)施從建成之日就長(zhǎng)期大門緊閉。
（4）管理經(jīng)費(fèi)不足
對(duì)于農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理經(jīng)費(fèi)，絕大多數(shù)需要村委會(huì)進(jìn)行籌集，村集體收入并不足于保障農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管理的需要。由于缺少經(jīng)費(fèi)保障，除環(huán)衛(wèi)設(shè)施以外，村內(nèi)道路、供水入戶管網(wǎng)以及村級(jí)公益性公共基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有建立管護(hù)機(jī)制，經(jīng)費(fèi)不能得到有效保障，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期處于管理不到位的狀態(tài)，一些建成的設(shè)施長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，一些設(shè)施損壞以后由于缺乏經(jīng)費(fèi)保障而無(wú)人修理，幾乎處于報(bào)廢狀態(tài)。
3.營(yíng)運(yùn)中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)績(jī)效管理的的核心理念
（1）加快產(chǎn)權(quán)制度改革和制定管理依據(jù)
正是由于產(chǎn)權(quán)不明晰,管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位,才造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施老化失修,不能發(fā)揮其長(zhǎng)效作用。而通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán),通過(guò)對(duì)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一,最終可以建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。所以,應(yīng)按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革,清晰歸屬,明確權(quán)責(zé)。而法律法規(guī)和制度規(guī)范性文件是明確農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬和相關(guān)主體責(zé)、權(quán)、利最基本的手段，也是規(guī)范各相關(guān)主體行為最有利的保證，是確保農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理績(jī)效的有效保障。
（2）完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金投資效果后評(píng)估體系
投資項(xiàng)目后評(píng)估 ,是由世界銀行于 20 世紀(jì) 70年代創(chuàng)立的,有一套比較完善的管理制度 ,形成了一系列的后評(píng)估方法。財(cái)政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后評(píng)估可采用可行性研究報(bào)告的預(yù)期效益數(shù)據(jù)與運(yùn)行之后的實(shí)際效益數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，核實(shí)可行性研究報(bào)告，找出差異的原因，同時(shí)對(duì)決策設(shè)計(jì)咨詢、評(píng)估產(chǎn)生約束力。評(píng)價(jià)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響三大類,我們?cè)诖嗽黾右粋€(gè)政治效果維度，具體指標(biāo)根據(jù)不同投資項(xiàng)目類別分別設(shè)定。具體指標(biāo)評(píng)價(jià)表見(jiàn)下表表2所示：
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