黨既要領導國家政權，又不能代替國家政權。如何處理這一問題，社會主義國家進行了制度創(chuàng)新——在國家政權機關設立黨組，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地借鑒了該制度。

　　中國共產(chǎn)黨從領導革命到領導社會主義建設和改革，從實現(xiàn)局部執(zhí)政到實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的全面執(zhí)政，在處理黨政關系的政治實踐中，積累了豐富的創(chuàng)新經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨黨組制發(fā)揮了革命和建設實踐的重要政治作用。作為黨的組織制度的創(chuàng)新，黨組制具有深刻的歷史和現(xiàn)實意義，而要革新黨組制，必須先理解黨組制的政治內(nèi)涵。

　　為加強對國家政權的領導而設立

　　關于黨組制的最新表述見于黨的十八大修改后的黨章第九章。黨章規(guī)定：“在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領導核心作用。黨組的任務，主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；團結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；指導機關和直屬單位黨組織的工作。黨組的成員，由批準成立黨組的黨組織決定。黨組設書記，必要時還可以設副書記。黨組必須服從批準它成立的黨組織領導?！?SPAN lang="EN-US">

　　在這一權威表述中，中國共產(chǎn)黨顯然是從黨如何領導國家的角度來界定黨組制的。黨組制也被學者認為是中國共產(chǎn)黨在正式的權力結(jié)構(gòu)上領導國家政權的體制，是黨為了加強對國家政權的領導而設立的，是黨的領導在實際政治生活中的體現(xiàn)。那么，中國共產(chǎn)黨為什么選擇黨組制作為執(zhí)政機制？這需要從中國共產(chǎn)黨的兩個政治原則來分析和理解。

　　第一，黨領導國家政權原則。確立這一原則的原因有二。其一，從權力的來源看，是中國共產(chǎn)黨領導人民群眾建立了新政權，創(chuàng)設了新的制度體系，不僅黨指導人民按一定的原則和程序參與國家的管理活動，而且民主范圍的擴展和民主程度的深化也是通過黨制定相應的政策并指導這些政策貫徹執(zhí)行來實現(xiàn)的。因而這一原則是歷史形成的，具有歷史合法性。其二，黨領導國家與社會是由黨的性質(zhì)決定的，即中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，“在實踐方面，共產(chǎn)黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終推動運動前進的部分；在理論方面，他們比其余的無產(chǎn)階級群眾優(yōu)越的地方在于他們了解無產(chǎn)階級運動的條件、進程和一般結(jié)果”。黨的先進性決定了黨的領導地位。

　　第二，黨與國家職能分開原則。在俄國布爾什維克黨執(zhí)政初期，列寧指出：“必須十分明確地劃分黨 （及其中央）和蘇維埃政權的職權；提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神，黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導，不是像目前那樣進行頻繁的、不正常的，往往是瑣碎的干預?！碑敃r受蘇聯(lián)黨的影響，中國共產(chǎn)黨也在1930年7月全國組織會議文件 《目前政治形勢與黨的組織任務》中明確規(guī)定：“蘇維埃是工農(nóng)群眾政權組織，與黨絕對不能相混合的，黨在政治上是領導蘇維埃，但在組織上不能直接指導和命令蘇維埃?！蓖瑫r，“黨從事的不是業(yè)務性的管理工作，而是實現(xiàn)原則性的政治領導”。“黨發(fā)揮作用的主要方法是制定政策，說服教育，施加政治、思想和精神影響”，而 “享有充分權力的國家機構(gòu)采取別的方法來完成國家任務，這些方法首先具有權力——法律性質(zhì)”。概言之，這一政治原則認為，如果黨與國家職能不分，則不僅會削弱國家機關的自主性、責任心、勇氣和創(chuàng)造精神，而且會使黨陷于瑣碎的事務中，無法集中精力解決重大原則問題，無法實現(xiàn)黨的監(jiān)督作用，削弱了黨的政治工作、組織工作、干部教育工作。這意味著黨與國家職能分開原則是社會主義政治體制正常運行的根本前提。新中國成立后在國家制度建設上繼承了這一政治原則。

　　設立黨組制的具體原則

　　上述兩個政治原則存在邏輯張力：黨既要領導國家政權，又不能代替國家政權。如何處理這一問題，社會主義國家進行了制度創(chuàng)新——在國家政權機關設立黨組，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地借鑒了該制度。中國共產(chǎn)黨設立黨組制的具體原則包括以下幾點。

　　1.民主集中制原則。民主集中制是無產(chǎn)階級政黨及其領導的社會主義國家政權的基本組織原則。這一原則從黨組設立之初就已確立。黨組必須服從批準它成立的黨組織領導，這是黨組制從未改變的組織原則，改變的只是各時期具體“黨組織”的名稱。

　　2.黨管干部原則。這一原則有兩層意思：一是指國家政權機關的領導人是在黨管干部原則下產(chǎn)生的；二是指黨組的成員是由批準其成立的黨組織決定。第一個層面的領導人要通過國家政權系統(tǒng)的合法程序產(chǎn)生，第二個層面則不經(jīng)過，而是由黨組織直接任命。如此一來，國家政權領導機關中的黨員就具有了雙重身份：他們既是黨組的成員，必須服從相應的黨組織，遵從黨章黨規(guī)，履行黨員義務；又是國家公職人員，應當向國家權力機關負責，向人民負責，遵守憲法法律，履行職責。當前，在完善現(xiàn)代國家治理體系建設視野下，應當更好地結(jié)合第一層面和第二層面，特別是加強黨組制改革的法治、民主、科學取向。

　　3.討論和決定重大問題原則。十八大修改后的黨章規(guī)定，黨組可以討論和決定本單位的重大問題。這一規(guī)定需要進一步明確的問題是：如何明確黨組權利的相對方，即黨組的權利是相對于行政首長負責制還是相對于黨的民主集中制；對哪些事情屬于重大問題亦未作出明晰的規(guī)定。這就需要強化黨組工作范圍在實踐中的確定性。

　　在 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中國共產(chǎn)黨第一次提出“黨的建設制度改革”這一概念。在這種背景下，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》頒布，其中明確提出要“規(guī)范和完善黨組工作制度。抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，明確黨組的設立、職權職責和工作方式，規(guī)范黨組決策程序，進一步理順黨組與所在機構(gòu)組織的關系，既支持人大、政府、政協(xié)、司法機關、人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作，支持國有企業(yè)和事業(yè)單位依法運營，又發(fā)揮黨組在這些機構(gòu)組織中的領導核心作用，保證黨的路線方針政策和決策部署得到落實?！痹谶@種形勢下，學界應加強對黨組制的學理研究及應用對策研究，確保黨組制成為進一步發(fā)揮黨的依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政績效的重要機制。

（作者：王亞紅 單位：河南省社會科學院政治與法學研究所）

（來源：《中國社會科學報》2014年09月09日）